不和諧的後裔

毫無疑問,在這場危機後浮現的是我們經濟中持續存在的結構性弱點:我們的運輸和電力系統對燃料進口的嚴重依賴,以及管理這些能源下游產業的法律和監管框架中嵌入的不協調。我們一再看到這些弱點如何轉化為承諾短期緩解但具有不利長期後果的政策,其中一些後果確實是非預期的,由小型消費者承擔,而他們正是這些政策意圖保護的對象。

現貨市場暫停
在本文定稿之際,能源監管委員會(ERC)剛剛下令自3月26日0005時起立即暫停電力現貨市場運作,「以認識燃料供應限制和價格上漲對能源價格的潛在影響」。根據ERC的說法,暫停「將持續生效,直到[能源部(DoE)]向委員會提出建議為止」。

暫停本身引發了一些問題,希望ERC能在就制定暫停期間價格方法的決議草案進行的預定公眾諮詢中加以解決:

a.) 總統發布的宣布國家能源緊急狀態的第110號行政命令是否授權暫停現貨市場運作?如果是,市場暫停能否在管理此類暫停的規則發布之前生效?

b.) 在過去幾天或幾週內,現貨市場價格是否已經出現值得暫停的上漲?

c.) 這些價格上漲是否確定是由化石燃料發電設施的燃料短缺造成的?如果不是(考慮到發電商報告他們仍有足夠的燃料),且記錄的價格上漲被認為不合理,是否應該調查反競爭行為或濫用市場力量,而不是暫停市場?

d.) 如果尚未記錄到價格上漲,或者沒有燃料短缺(正如DoE在最近的新聞報導中也報告的那樣),市場運作是否可以作為預防措施暫停,在記錄到任何此類短缺或價格上漲之前?如果是這樣,這種預防性暫停將持續多久?

e.) 最後,考慮到只有約20%的消費者供應是基於市場定價的,約80%是根據雙邊合約或購電協議(PSA)定價的,這些協議在市場外結算,暫停將如何緩衝燃料成本增加對消費者的影響,特別是如果PSA具有燃料轉嫁成分?

我們系統和政策中的內建壓力
在我看來,如果我們真的要找到能為消費者提供有效緩解的解決方案,最後這個問題是最關鍵的。發布背後的崇高意圖是毫無疑問的:我認為這種情況非常清楚地說明了我們在過去幾十年中所看到的治理複雜性。每當經濟體系主要受到來自全球市場的壓力測試時,我們就會目睹那些似乎想要魚與熊掌兼得的政策所帶來的緊張和衝突。

一方面,政府(在幾屆政府期間)從解除管制政策(作為私有化的孿生政策)中受益,其形式是減少提供某些公共產品和服務(如電力和公共交通)的行政和財政負擔。另一方面,它也需要長期面對將支付這些商品和服務的財政負擔完全轉移到消費者肩上的政治成本。因此,我們生活在這個隨著解除管制的供應市場和受關稅管制的服務部門之間的緊張而不斷擴大和加深的鴻溝中。

燃料部門的解除管制
1998年,菲律賓通過了第8479號共和國法或《下游石油產業解除管制法》。該法的制定是為了通過開放下游石油產業、為新進入者提供激勵措施以及解除石油產品零售價格管制,來解決通過石油價格穩定基金的補貼計劃對公共資金造成的壓力。它還賦予DoE額外權力,以實現和執行保障措施,促進和保護該產業的公平競爭,因為該法禁止卡特爾化和掠奪性定價等行為。

多年來,我們看到該產業參與者數量的增加。根據菲律賓競爭委員會(PCC)2021年發布的一項研究,截至2019年,該產業的新參與者佔總產品市場的43%,而三大主要參與者佔有50.6%的市場份額。該研究發現,根據初步篩查,該產業在全國大多數地區「確實變得不那麼集中」。然而,關於定價,該研究指出「『同步』每週價格調整......充當改變價格的協調機制。當前做法中的同步部分(大多數(如果不是所有)參與者在週一通知)應該是良性的......由於該產業已經解除管制,石油公司可以自由設定價格。如果他們一直遵循上述價格調整,並不是因為政府強加給他們。可以想像,一家公司可能會因為定價低於公式或調整機制產生的價格而試圖從其他公司那裡奪取市場份額。然而,它可能仍然不會這樣做,因為擔心引發競爭對手的報復並引發價格戰。由於公司可以根據公式預測(共同的)價格調整,對於一家公司來說,遵循該價格可能很誘人,而不是冒價格戰的風險。」

除了2021年PCC研究中確定的定價問題外,目前石油產業參與者中仍然普遍存在的共同定價做法也表明,零售參與者之間的競爭可能無法解決全球產品來源缺乏或有限的根本問題。雖然在國內銷售的參與者數量可能增加了,但如果他們從相同的來源採購供應,他們很有可能以相同或相似的價格銷售。

更重要的是,解除管制政策未能解決的是公共交通部門的關稅或票價——對於吉普尼司機、計程車司機、巴士司機或營運商——仍然受到管制的事實。任何關稅調整都需要政府批准,並且只能在監管機構行使費率制定職能時進行通知和聽證後發布。因此,每當石油產品的加油站價格上漲時,公共部門預計將承擔此類上漲的成本,其理論是如果價格下降,它也可以保留收益,直到乘客關稅或費率相應調整為止。當這種負擔的重量變得過於沉重,公眾情緒轉向惡化時,政府又回到了起點,即提供補貼,而這實際上正是被證明不可持續並促使首先採用解除管制的做法。

電力部門的解除管制
大約25年前,國會通過了第9136號共和國法或EPIRA(電力產業改革法),採用電力產業私有化以及發電和供應部門解除管制的政策。在EPIRA之前,發電公司不到50家,大多數作為獨立發電商(IPP)與國家電力公司直接簽約,但在過去20年中,這一數字增加了一倍多,並隨著可再生能源(RE)領域新參與者的數量而顯著增加。然而,根據ERC的記錄,截至2025年,只有五家主導企業累計控制著約65%的發電部門。

儘管採用了零售競爭和開放接入(RCOA)並在全國範圍內許可了20多家零售電力供應商(RES),但超過70%的需求仍然是「受制的」,即由各自的配電公用事業(DU)供應,主要來自經ERC批准價格的雙邊PSA。隨著RE採用的增加,主要來自屋頂太陽能家用或商業/工業(C&I)安裝,以及通過RCOA和零售聚合計劃或綠色能源選擇計劃通過RES直接簽約,預計更多消費者將從受制市場遷移到可競爭市場,從而可以說是從監管中解放出來。

然而,在我們達到這種向可競爭性遷移的臨界點之前,消費者和發電公司也陷入了在運輸部門盛行的同樣不協調領域。然而,在電力部門,考慮到PSA的長期性質以及煤炭、柴油和天然氣燃料合約的轉嫁燃料價格條款,這些條款保護DU和發電商免受定價風險,動態可能會有所不同。雖然公共交通部門燃料價格上漲的財政壓力由吉普尼司機、計程車司機和巴士營運商承擔,但電力部門的此類壓力由消費者直接承擔(包括同樣的吉普尼司機、計程車司機和巴士營運商)。

Monalisa C. Dimalanta是Puyat Jacinto & Santos Law (PJS Law)的高級合夥人。她曾於2022年至2025年擔任能源監管委員會主席兼CEO,並於2019年至2021年擔任國家可再生能源委員會主席。